一邊是雙碳目標(biāo)下，新能源項目的密集開發(fā)與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，對于中東部省份，尤其是農(nóng)業(yè)與新能源發(fā)展兼顧的省份來說，這是一個不小的挑戰(zhàn)。

從光伏們調(diào)研的情況來看，目前包括山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個中東部省份面臨著光伏復(fù)合項目用地收緊的問題。縱覽我國光伏電站發(fā)展歷史以及土地政策的管理，各種利弊與矛盾依然存在。這一問題也已得到了相關(guān)主管部門的關(guān)注，國家能源局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾在公開場合表示，“十四五”期間要持續(xù)加強政策供給，力爭進(jìn)一步改進(jìn)影響光伏等新能源發(fā)展的用地、電網(wǎng)接入等關(guān)鍵性要害性的堵點難點問題。

但面對當(dāng)前的問題，中東部省份的光伏項目用地，仍然面臨著諸多的不確定性與待解難題。

光伏復(fù)合項目用地“開口”

我國光伏電站開發(fā)重心轉(zhuǎn)移與光伏用地政策是相伴相生的。在2017年之前，國家相關(guān)部門對于光伏用地大多參考2015年下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)[2015]5號)(以下簡稱“5號文”)。

該文件對于光伏用地政策的表述為，“使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。”

按照這一文件，占用農(nóng)用地的光伏電站，所有用地均按建設(shè)用地管理，即要求辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)。對于光伏電站用地來說，這一規(guī)則嚴(yán)苛且實操難度大。眾所周知，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的審批流程漫長且難度較大，另一方面，對于中東部地區(qū)來說，未利用地量少且大部分建設(shè)條件較差，多為坡度較大的山地或者溝壑扽地形，也會進(jìn)一步提高電站的建設(shè)成本，影響發(fā)電量。

直到2017年，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)(以下簡稱“8號文”)。8號文最大的變化在于明確了光伏扶貧項目、光伏復(fù)合項目的特殊用地政策。

8號文規(guī)定，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性，對于使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。

趁著這一政策的“東風(fēng)”，在西北地區(qū)限電愈發(fā)緊張的情況下，我國光伏電站的開發(fā)建設(shè)重點開始轉(zhuǎn)移至中東部省份，中東部省份大多為農(nóng)業(yè)大省，平坦連片的大規(guī)模未利用地較少，而與農(nóng)業(yè)相結(jié)合的復(fù)合項目模式便橫空出世。

實際上，8號文的出臺相當(dāng)于打開了光伏電站使用一般農(nóng)用地的“口子”。但由于8號文并未給出具體的操作細(xì)則，在這一文件之后，各省又陸續(xù)出臺了針對光伏復(fù)合項目建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等具體操作事項的相關(guān)用地政策。

8號文的出臺被行業(yè)稱為“光伏扶貧、光伏復(fù)合項目的重大利好”，也是從8號開始，光伏復(fù)合項目如雨后春筍般的啟動申報，油牡丹、蘑菇、中草藥甚至水稻等農(nóng)作物都是光伏+跨界探索的目標(biāo)對象。但由于電力投資與農(nóng)業(yè)經(jīng)營跨度之大，導(dǎo)致大部分復(fù)合電站中，農(nóng)業(yè)項目僅僅成為光伏電站的附屬，而未實現(xiàn)真正的農(nóng)作物增產(chǎn)與市場化運作。

此前，在光伏們調(diào)研中，過去幾年，光伏復(fù)合項目中的農(nóng)業(yè)或者漁業(yè)部分，一部分是通過電力投資商與農(nóng)業(yè)公司合作，將復(fù)合部分的經(jīng)營完全交由合作方;另一部分則有部分電力投資商跨界經(jīng)營農(nóng)業(yè)板塊業(yè)務(wù)，但這部分復(fù)合項目的產(chǎn)出也大多供給了集團(tuán)內(nèi)部食堂餐廳等，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部分市場化經(jīng)營的尚在少數(shù)。

除此之外，還有相當(dāng)一部分的光伏復(fù)合項目，僅僅是打著復(fù)合項目的名義進(jìn)行備案申報，建成之后復(fù)合項目部分隨即荒廢，即并未在運營階段實現(xiàn)光伏復(fù)合部分的作用與價值。這也是直接導(dǎo)致部分省份在后期嚴(yán)查光伏復(fù)合項目用地的“導(dǎo)火索”。

政策收緊

進(jìn)入“十四五”之后，光伏復(fù)合項目的趨勢尤為明顯，在多個省份的“十四五”規(guī)劃中都明確鼓勵采用光伏+的方式建設(shè)電站，但隨著新能源發(fā)展速度的加快，光伏復(fù)合項目用地收緊的問題開始凸顯。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進(jìn)行核查的通知》，核查光伏項目土地使用是否符合魯國土資規(guī)〔2018〕4號文件規(guī)定要求，是否履行項目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案備案程序，永久性建設(shè)設(shè)施是否取得合法建設(shè)用地審批手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。

關(guān)鍵詞： 光伏用地 復(fù)合光伏項目 光伏電站 光伏項目